新世纪印度对非洲经济外交的特点及对中国的启示

   新世纪以来,印度加强对非洲经济外交是基于印度对非洲战略价值的重新评估以及对自身发展现实诉求的重新匡定。印度对非洲经济外交的特点主包括从国家战略层面设计,注重运用经贸、投资、援助等积极手段以实现互利共赢目标和升印度国家“软实力”。探究印度对非洲经济外交的特点并进行国际经验借鉴,将对中国博弈非洲经济外交与维护国家利益产生重启示作用。 
  关键词经济外交;印非关系;中非关系;经贸交流 
  中图分类号D835.1 文献标志码A 
  文章编号12-748(213)8-19-4 
  21世纪以来,“外交”不再局限于传统的中央政府部门主体和只关注和平与安全的“高位政治”,它已演变成国家、社会与个人共同参与的复杂活动网络。外交“下沉化”不仅表现在越来越多的跨国公司、社会组织、人文团体甚至宗教团体等非政府行为体成为外交活动主体,而且表现在经济外交、公共外交、民间外交等最具活力的新外交形态的出现。印度独立后,对非洲的外交长期侧重于政治领域,冷战后初期还一度大大减少了对非洲的关注。但进入新世纪后,印度将对非洲的外交从战略维度重设,日益重视对非洲的经济外交且成效与影响倍受国际社会瞩目。中国亦长期重视发展与非洲国家各领域、各层次的友好关系,新世纪以来对非洲的经济外交更趋务实、多样和力求共赢,但随着具有地缘位置、交通运输、产业产品、国际环境等优势的印度进入非洲市场,必然会对以制造业和劳动密集型产业为主进军非洲的中国对非经济外交构成严峻挑战,中印在非洲的经济外交博弈势所难免。因此,探究印度对非洲经济外交的特点及其对中国的启示,寻找中印对非经济外交的共赢博弈结果倍显重。 
  一、印度加强对非洲经济外交的关键考量 
  随着世界经济的日益全球化和国家间经济相互依赖性的日渐增强,经济竞争的常态化和激烈化,近年来,经济外交成为国际社会的流行话语,更成为各国政府国际化努力的重组成部分,在各国对外经济活动中扮演着越来越重的角色和作用。但是,经济外交是一个理论落后于实践的范畴,至今对其内涵的界定见仁见智。参阅国内外学者的界定,197,6,332-333本文认为经济外交是一国为了维护本国利益,由政府(包括地方政府)或经政府授权或委托的企业、非政府组织和个人通过签订合作协议、建立国际经济合作机制、签订贸易协定、援助或贷款、技术转让和派遣技术人员、禁运或经济制裁、援建基础设施等双边或多边外交活动来影响相互间关系的一种外交方式。由于不同时期各国对其国家利益的判断、手段的运用存在认知差异,因此经济外交的动因会有差别。就印度新世纪的对非经济外交来看,主包涵以下动因 
  首先,着眼于印度大国目标的实现。印度是一个具有深厚大国情结并孜孜追求大国地位的国家。进入新世纪后,印度意识到以经济和科技为首的综合国力的上升才是实现大国目标的根本所在。实现这一目标既需自力更生,亦需与国际接轨和借助国际市场壮大自己的经济实力。早在拉奥总理执政时期,他在记者招待会上明确指出,在国外增进印度的经济和商业利益应是印度外交的主关注点。印度现政府秉持这一主张并认为,通过经济外交建立的多边经贸关系网络,便于印度引进更多的资金和先进技术,扩大商品和劳务输出,使经济实力获得长足发展。政治精英们呼吁,印度政府应实行以经贸为突破口的外交,外交部、财政部和商业部需改变其思维方式,制订出将政治影响变成经济利益的方法和措施。这和印度过去半个多世纪的外交形成鲜明对比,其“外交愈来愈具有外视性,不再一味内视,甚至锁国。现在,决定印度外交的不再是道德考量而是国家利益,尤其是经济利益。”2156当前,印度的经济外交大大拓展,从过去主集中在同美国、西欧和亚太的交往扩展到与西亚非洲等更广阔区域的交往,强调对非洲的经济外交成为这一转变的新标志。 
  其次,着眼于非洲带给印度的市场机遇和经济利益前景。为配合国内经济改革,印度政府通过不断扩大对外开放为其经济发展寻求更多资金和市场。政治趋稳,经济步入“快车道”的近邻非洲地区能为印度供广阔的市场,因为印度与非洲地理邻近利于节约成本,产业互补利于发挥比较优势,技术兼容利于共享。加之近年来非洲经济的整体表现越来越出色,如非洲银行副行长兼首席经济学家穆斯利·恩库比(Mthuli Ncube)教授指出的,撒哈拉以南非洲(除南非外)国家的经济增长率211年为5.9%,212年和213年将会达到6.3%。3据国际货币基金组织的预测,撒哈拉以南非洲212年已成就了仅次于亚洲的世界第二高的增长率。215年时非洲的经济增长率可上升到7%,将成为下一个世界经济增长引擎。因此,作为拥有54个国家,人口超过1亿,而且具有丰富的矿产和能源资源的非洲,从长期看,具有很大的消费和市场潜力。而且,非洲还是一个农业资源、能源资源和矿产资源等都十分丰富的大陆,能成为印度向国际市场迈进的重基地和跳板。 
  最后,着眼于升印度在非洲的“软实力”。诚然,在今天的国际关系中,以文化、品牌、民心和国家形象等为内容的“软实力”成为升一国国际影响力的重手段,但对今天的非洲国家来说,发展是最大的问题,以经济、产业为主的“硬实力”发展仍是强国的重内容和标志,只有能促进非洲地区和国家的发展才能真正获得非洲民心。因此,空讲民主、人权和价值对非洲没有多少帮助和吸引力,互利性贸易、“授人以渔”式的经济援助等才是获得非洲政府支持和民众赞许的行为。正是基于这一认识,印度认为加强对非洲的经济外交,让印度经济受益的同时,也能促进非洲国家经济发展和民众福祉的高,会真正升印度在非洲的“软实力”。这样,无论是印度谋求国民经济发展、争当联合国常任理事国,还是实施控制印度洋战略等,都能获得非洲国家的有力支持,助推印度大国目标的实现。 
  二、印度对非洲经济外交的策略与特点 
  新世纪以来,印度对非洲的经济外交,既有和其他国家经济外交的共性特征,亦有其独特的策略,呈现出一些新特点。
  第一,将发展对非经济外交从国家战略层面进行政策匡定。非洲不仅拥有大量的稀有资源和潜在的庞大市场,还拥有交通和地缘重性,已成大国竞争和博弈重地,印度自然谙知这一点。印度总理辛格参加在非洲联盟总部所在地埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴召开的第二届“印度-非洲论坛峰会”上称,非洲将成为全球新的增长点,印度将抓住非洲经济快速增长的机遇,扩大对非洲的贸易和投资。同时,印度舆论界和学界形成了希望政府加强与非洲经贸关系的呼声和共识。因此,作为新兴经济体和处在快速发展“门槛”的印度,促进其国民经济发展和实现国民福祉的升,构建对非外交战略十分关键。国际关系理论大师卡尔·爱德华在《二十年危机》一书中指出,“对外政策从来不能,也从来不应该与战略分离开来。”414印度是一个富有战略思想的国家,早于印度开放之初的2世纪9年代,印度外交部就增设“经济协调处”,总理和外交、财政、商业部长等高级政府官员出访时大都带上高级工商业代表团力促经济外交。新世纪以来,印度对非洲的外交一直是其全球外交的重组成部分,也是印度“西向”外交战略与政策的重组成部分。印度政府不断调整和完善其对非洲的政策,并逐步形成了一套具有明确目标的对非战略。而且,印度无论是在外交认识上还是在外交实践上,都开始更加有意识地重视或运用经济外交,以更好地实现印度的国家利益和国家战略目标。总之,经济外交已成为印度实施国家战略、追求国家利益的一种重手段。5332 
  第二,将获取油气资源和实现互惠贸易作为对非经济外交的重目标。印度油气能源的严重不足以及消费量的急剧上升,已使印度的能源安全大受威胁并成为其经济安全的隐患。为此,印度把能源外交确定为对非经济外交的重任务,综合运用各种手段,积极争取非洲能源稳定供应,以确保其能源安全。对非洲的经济外交中,石油输出国往往成为印度经济外交的重点,如苏丹、尼日利亚、埃及、埃塞俄比亚、乌干达等产油国(下图)是印度经济外交的重国家。印度与西非、北非、东非的贸易量较大,油气资源贸易额占了很大比例。另外,印度对非经济外交以实现互利共赢为主目标。当前,非洲已是印度重的进出口市场。据统计,199年印度对非洲贸易额约为11.9亿美元,2年贸易额增至54.8亿美元,26年贸易额升至113.8亿美元,27年激增至3亿美元,215年双边贸易估计为75亿美元。(见上图69,39)从统计可以看出,印非双边贸易几乎是平衡的,印度在不少年份还是入超的。可见,印度对非经济外交潜力无限而且是基于平等互利的模式,以制药与医疗、信息技术、水净化处理加工、食品加工和教育培训等为主的产业已成为印度与非洲经贸合作的引擎。 
  第三,重视运用援助而非制裁措施加强对非经济外交。成立民族国家之初的非洲,的确存在军政权、政变、种族屠杀、恐怖活动等现象,国际社会特别是西方大国多次对非洲进行经济制裁。但印度不仅积极参与非洲维和行动,较少参与对非制裁外交,而且多以经济援助发展与非洲的关系。印度外交部早在1964年成立了“印度技术经济合作项目”(ITEC)援助系统,主负责印度政府的双边援助,是印度进行海外援助的重工具。尽管长期以来的援助项目主在农业、自然灾害救助、人员培训等方面,而且援助金额有限,但援助计划一直在实施,而且在冷战后有了快速发展(见下左图)。特别是对语言相通、距离较近、交通较发达的英联邦国家,印度设有专门的“ITEC-英联邦援非计划(SCAAP)”。该计划使坦桑尼亚、赞比亚、南非、肯尼亚、乌干达、毛里求斯、塞舌尔、马拉维、津巴布韦、斯威士兰、莫桑比克、喀麦隆、博茨瓦纳、加纳、冈比亚、莱索托、纳米比亚、尼日利亚和塞拉利昂等国受益。 
  进入新世纪以来,随着印度基于服务业外包为主经济的发展,经济实力的增强和外汇储备的增加,印度开始从受援国向援助国角色转化。如印度财政部长普拉纳布·穆克吉(Pranab Mukherjee)接受英国电讯报采访时明确指出的,印度最近几年已经从一个国际经济援助的对象国转变成了国际经济援助的母国,这种转变是建立在日益强大的印度国家实力基础上的。为此,印度政府对援助非洲进行了各方面的政策调适。一是对印度未来的发展援助政策进行了重新定位。23年,印度加大对包括非洲在内的发展中国家的援助力度和技术援助支出;715二是完善发展援助机制。24年在财政部下设立“印度援助计划”(IDI)机构并于27年完善,负责印度对外资金、科技援助和海外形象推广;864三是建成管辖所有援助活动的“印度国际发展援助署”(IIDCA),外交部、财政部以及商务部等相关部委都是IIDCA的代表;最后,匡定对非洲的援助动机。对外援助的动机包括政治动机、经济动机、发展动机以及人道主义动机,印度援非动机主关注印度的影响力、油气资源和商品市场。 
  第四,投资方式和投资领域日趋多元。独立以来,印度便开始了对非洲的投资经营活动,但由于经济实力所限投资规模有限。进入新世纪以来,印度对非洲的投资在投资量、区位分布(见右图,投资额为百万美元)、投资行业和投资主体等方面呈现出整体上升趋势,而且投资政策也经历了一个由控制、放开到鼓励投资的过程。与此同时,非洲国家也希望分享新兴经济体的发展成果,愿意在平等基础上与新兴经济体印度缔结伙伴关系,以获取非洲国家走向现代化过程中需的诸如农业、工业、计算机网络、基础设施建设、医药医疗、人才培养等技术。 
  印度不仅具有这方面的优势并愿意与非洲共享。目前,印度对非投资领域包括一是以油气田为主的非洲矿业。如尼日利亚、苏丹的油气资源,科特迪瓦锰、铁矿石,尼日尔的金矿、铀矿,南非共和国的煤矿,塞内加尔的磷酸盐矿等;二是关涉民生的基础设施领域。印度在非洲多国有基建项目,比如不仅在坦桑尼亚、肯尼亚、埃塞俄比亚、莫桑比克等国参与铁路设计、施工、质量监督、运营部门管理等方面的技术援助和投资,“印非峰会”之后,印度对非洲投资还涵盖了信息技术、电信技术、制药、医疗和旅游业等产业和领域。21年初,印度政府再次明确宣布援助非洲计划,在未来十年内对非洲投资1.5万亿美元,以促进非洲基础设施建设和发展。935
  第五,对非洲经济外交旨在获取“非洲民心”。长期以来,西方国家通过其掌握的媒体资源和传播优势,不仅将非洲建构成贫困、暴力、非民主的“问题非洲”,而且为了阻遏中国、印度这样的发展中国家进入非洲,炮制了“新殖民主义”理论贬损和离间中非、中印关系,中国已深受其害。为了避免这一误解,印度政府对非经济外交强调走出一条“创新之路”和“交往新模式”。诚如印度战略分析人士拉贾·莫汉撰文指出的,印度在同非洲交往过程中注入“感情因素”,而不仅仅是大把撒钞票。在对非贸易和投资中,应该注意避免与当地企业过分竞争,不大量引入本国劳工等。1除此之外,印度在多种场合宣扬其非洲政策的“人道主义”性质,强调印度在非洲的投资项目基于民生目的和促进非洲发展。总之,印度对非经济外交“新思维”更多地强调印度与非洲合作共赢和互惠互利,强调文化和知识技术的分享,避讳及对非经济外交的能源和资源诉求。为此,印度宣布对非洲34个最不发达国家的进口商品实施零关税政策,该计划覆盖了这些国家92.5%的出口商品品种。印度援建的“泛非电信网络工程”,强调工程的主任务是支持非洲电子商务、电子政务、远程教育和医疗、资源测绘和气象服务等,旨在缩小非洲与世界的“数字鸿沟”。印度是唯一加入了“非洲能力建设基金会”(ACBF)的亚洲国家,并供了上百万美元的赞助,该项目主关注高等教育和职业培训领域。可见,为了吸引“非洲民心”,印度尽量使其对非经济外交显得温情和互惠。 
  三、对中国的启示 
  中非友谊源远流长,直到今天,仍是发展中国家团结合作的典范。但是,西方为了限制中国进入非洲和在非洲扩展影响力,以所谓的“采掘业透明倡议”、“企业社会责任”、“赤道原则”、“价值观外交”、“保护责任”等新干涉主义政策给中国施压。西方媒体和舆论利用其传播资源优势恶意宣传和诋毁中国,中国在非洲经济外交的角色被塑造成“经济竞争者”和“殖民者”。因此,中国迫切需通过向非洲传播自身发展经验,供双赢投资项目等,以重构与非洲国家的“发展伙伴”关系和在非洲的角色。11126也就是说,随着世界大国开始聚焦非洲和试图建立或扩大在非洲的利益,为了有效应对此种变化,中国应前做好因应之策。 
  第一,中国完善对非洲经济外交的战略与政策顶层设计。新世纪以来,历届印度政府都重视对非经济外交,将对非经济外交从国家战略层面进行设计和政策完善,这是印非关系取得重大进展和倍受国际社会瞩目的主原因。尽管中非关系取得举世瞩目的成就,而且中国已成为非洲经济实现从低速增长向高速增长转型的重驱动力,但这种驱动力印度等国家和地区同样能供。而且,中国在对非洲的经济外交中侧重于资源和能源、技术低端和劳动密集型产品,从长远看都会受到印度等发展中国家的强力挑战甚至替代。诚如美国学者克里斯托弗·M·登特(Christopher M.Dent)所言,“中国和非洲的关系很大程度上是由各自国家国内的发展需和发展战略决定的,最紧密的联系是国家的对外经济利益。然而他们应该把重心放在发展中国家之间的国际经济关系,即所谓的‘南南合作’”。12165因此,中国对非经济外交,更应从构建合作、共赢、长效和相互依赖型紧密关系的角度进行战略考量和政策完善,这才会为双边关系的稳定、持久和高质量发展打下坚实基础。 
  第二,中印共同寻找对非洲经济外交的利益契合点。世界银行报告指出,中印在非洲的商业活动为撒哈拉以南非洲大陆开辟了一条被称为新的“丝绸之路”的发展通道,为该地区加快国际一体化进程和经济增长供了重和难得的机遇,使其成为初级商品的加工基地以及向中印企业供应劳动密集型产品和服务的有竞争力的供应基地,完全不同于非洲与发达国家长期存在的经济关系。显然,中印有发展与非洲国家关系的良好基础与合作契机,但由于发展阶段和产品的相似性,中印间必然存在竞争。古希腊学者修昔底德认为,无论国家之间还是个人之间,利益的一致是最可靠的结合。英国政治家帕默斯顿更是直言不讳的指出,“国家没有永久的朋友,也没有永久的敌人,只有永久的利益”。因此,使中印间从竞争关系变为合作关系,从“零和博弈”变为“双赢”或“多赢”结果,寻找中印对非经济外交的利益契合点是关键,这方面已有成功先例可循,如中印在非洲石油业领域的合作就是很好的例证。 
  第三,中国力促非洲国家经济发展“自我造血”机能的形成。非洲独立后接受的外援的确不少,但并没有使非洲成为自力更生、自我发展的地区。如同赞比亚学者丹比萨·莫约(Dambisa Moyo)于29年撰写的关于国际社会援非政策的批判性著作《援助的死亡》中所揭示的,国际社会失效的援助政策,不仅加重了非洲对援助的依赖性,埋藏了非洲自立发展的机会与意愿,而且造成了致非洲人死亡的援助,甚至外援支撑起了腐败的政府,加剧了非洲贫困程度。非洲不摆脱对援助的依赖,非洲不可能再有任何发展。133-6中国对非外交中,一直以来就有“授人以鱼,不如授人以渔”的思想,这一主张在今天更显其价值。因此,中国援助非洲时,应重视非洲发展能力的高,加强对非洲的技术援助和转让、人力资源培训和开发、管理技能的高和产品质量监管能力的强化等,而不仅仅是物质性给予。对此,中国政府高层对此早已形成共识,历届政府重视升非洲能力建设。习近平总书记上任之初就前往埃塞俄比亚访问,期间与坦总统基奎特等探讨中坦间BOT(建设-经营-转让)、PPP(公私合作伙伴关系)、POT(购买-经营-转让)三种合作模式,寻找双方合作可能契机,14足见中国十分重视对非洲的经济外交,并积极探究帮助非洲走上自力更生之路的有效途径。 
  第四,中国企业对非洲的经济外交注重社会责任与民生。中国政府在对非洲的经济外交中积极承担社会责任,积极回馈非洲社会,为推动非洲社会的发展发挥了积极作用。但仍有部分企业以经济效益为导向,甚至不惜放弃社会责任和冲破道德底线。加之中国近年来大力投资非洲资源和矿产业,易引发所谓“新殖民主义”的言论和招致非洲民众的怀疑。新世纪以来,作为走进非洲“后来者”的印度,在国际规则制约及争取非洲民心双重诉求的规范下,政府和企业比较重视环保和民生项目,得到了非洲国家和民众的积极评价。因此,随着发展中民生诉求的彰显,经济外交惠及民众国际共识的形成,中国对非洲的经济外交,一方面对进入非洲的企业或公司进行资质审查,将公司经营能力与承担社会责任的能力结合起来评价,以有效维护中国经济外交效果;另一方面,从重视政府间合作逐渐转向重视与非洲民间和社会组织的合作,重视与非洲民生密切相关的教育、医疗、卫生、农业和基础设施等领域的经济外交,真正为非洲的社会发展做出贡献。
  第五,中国重视在非洲经济外交的话语权和形象重塑。在当今世界,国际话语权和国家形象已是国家软实力的重体现。西方为了挤压中国在非洲的外交空间,泡制了“资源掠夺论”、“圈地占田论”、“操纵内政论”等贬低中国对非洲经济外交和诋毁中国形象的言论,的确对中国造成不小的负面影响。印度在这方面有一定的独特经验,丹麦学者彼得·格瑞克纳德(Peter Kragelund)指出,印度的经济援助计划实质上是树立一种负责任的大国形象的手段。为此,中国需借鉴印度经验,加强自身在国际社会信息传播中的影响力,在非洲培育客观宣传中国的有较大影响力的国际媒体,高自身在非洲乃至国际社会中的话语权。同时,可以通过公共外交等多渠道沟通方式,获得非洲国家和社会对中国对非洲经济外交战略与政策、价值观和具体行为的理解和认同,以正国际视听,重塑中国对非洲经济外交的良好形象。 
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